化解煤炭行业过剩产能 职工分流安置有办法

国家发展改革委2019年全国政协提案公开复文梳理

对政协十三届全国委员会第二次会议第2489号——《关于完善去产能配套政策的提案》的答复    

涉及部门——国家发展改革委、人力资源社会保障部、银保监会、证监会、能源局

答复如下：

   一、关于关闭退出煤矿职工安置

  妥善安置职工是去产能工作的重中之重，关系供给侧结构性改革的顺利实施，关系职工切身利益和改革发展稳定大局。2016年2月，国务院印发了《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号），全面安排部署煤炭去产能各项工作。人力资源社会保障部会同有关部门联合印发《关于在化解钢铁煤炭行业过剩产能实现脱困发展过程中做好职工安置工作的意见》（人社部发〔2016〕32号），明确了职工安置工作的基本原则、主要渠道、支持政策和组织保障。之后，人力资源社会保障部会同有关部门每年都根据职工安置工作实际情况，不断完善充实相关政策，印发专门通知明确年度职工安置工作重点。

  去产能职工安置的总体工作思路是企业主体、地方组织、依法依规，确保职工平稳过渡、改革顺利推进。主要分流安置渠道包括：一是支持企业内部分流。鼓励企业依托现有的场地、设施、技术，开辟新的就业岗位，内部分流安置一批富余人员，加强奖补资金对内部分流支持，而不是简单地把职工推向社会。同时通过加大援企稳岗补贴、鼓励企业吸纳补贴等政策落实，支持有能力的企业更多选择内部安置。二是促进转岗就业创业。启动实施再就业帮扶行动，对确实要离开企业的劳动者，普遍开展转岗培训或技能提升，落实职业培训补贴，增强失业人员就业能力和职业转换能力，免费提供就业指导、职业介绍、政策咨询等服务，纳入就业政策扶持体系；对有创业意愿的，加大创业培训、创业指导、政策扶持和跟踪服务力度。三是允许实行内部退养。对距法定退休年龄五年以内、再就业有困难的职工，可按照职工自愿、企业同意的原则，实行内部退养，由企业发放生活费，并缴纳基本养老和医疗保险费，达到退休年龄时正式办理退休手续。企业主体消亡的，可通过预留社会保险费和生活费、社会托管、代发代缴的方式实行退养。四是公益性岗位兜底。对就业困难人员实行实名制服务，提供“一对一”就业援助。对确实难以市场就业的大龄困难人员和零就业家庭人员，通过公益性岗位托底帮扶。

  在推进去产能职工安置工作中，国家有关部门要求各地积极指导企业与职工妥善处理劳动关系，依法支付经济补偿金，解决好拖欠社保等债务纠纷；加强社会保障衔接，做好社保关系及档案转移接续，落实好失业保险、最低生活保障等待遇。当前，职工安置仍是去产能的重中之重。近日，人力资源社会保障部等八部门联合印发了《关于切实做好化解过剩产能中职工安置工作的通知》（人社部发〔2019〕56号），明确今年去产能职工安置的重点对象是本年度去产能分流职工、前期结转未分流职工及前期分流安置后仍处于失业状态的人员，并对做好实名信息管理、妥善分流安置职工、巩固前期安置成果、强化兜底保障力度等方面工作作了具体安排。下一步，国家有关部门将结合职工安置工作的新进展新情况，进一步明确工作要求，完善相关举措；指导各地充分发挥主观能动性，细化操作，落实政策，把工作做得更加扎实，切实维护职工合法权益，为深化供给侧结构性改革营造和谐稳定环境。
  二、关于关闭退出煤矿资产债务处置

  2016年12月，原银监会、发展改革委、工业和信息化部联合印发了《关于妥善解决钢铁煤炭行业化解过剩产能金融债权债务的若干意见》（银监发〔2016〕51号），明确鼓励银行业金融机构对主动去产能的煤炭困难企业进行贷款重组，对符合国家产业政策、主动去产能、具有持续经营能力、还款能力与还款意愿强、贷款到期后仍有融资需求、但暂时存在资金困难的煤炭企业，银行业金融机构在风险可控、商业可持续原则前提下，可以进行贷款重组，调整贷款结构，合理确定贷款期限，按照国家有关规定减免利息。2018年11月，国家发展改革委等11部门联合印发《关于进一步做好“僵尸企业”及去产能企业债务处置工作的通知》（发改财金﹝2018﹞1756号），进一步细化“僵尸企业”和去产能企业债务处置方式，提出分类处置“僵尸企业”和去产能企业的直接债务，清分“僵尸企业”和去产能企业统借债务并纳入直接债务处置，自主协商处置“僵尸企业”和去产能企业的担保债务。2019年4月，国家发展改革委、工业和信息化部、能源局联合印发《关于做好2019年重点领域化解过剩产能工作的通知》（发改运行〔2019〕785号）中，再次明确要加快推进资产债务处置，落实去产能企业国有资产处置办法和发改财金﹝2018﹞1756号文件要求，推动依法处置取得实质性进展。区分不同情形分别采取破产清算、破产重整、债务重组、兼并重组等方式，自主协商形成处置方案，依法公平合理分担处置成本。
  下一步，国家有关部门将继续加大对银行业金融机构指导力度，督促认真贯彻落实相关文件要求，根据去产能企业的实际情况，分类稳妥处置，充分运用兼并重组、破产清算、破产重组、破产和解等法律手段实现市场主体的有效救治和有序退出。同时，根据政策运行情况和出现的新情况新问题，适时完善细化相关政策措施。
  三、关于民营股份制煤矿关闭退出

  推进煤炭去产能过程中，在退出产能认定、奖补资金测算分配、验收抽查标准等方面，始终对国有企业和民营企业一视同仁，采取相同的政策标准和支持措施。考虑到部分民营企业长期停产停建，需分流安置的职工少，奖补资金使用困难，财政部会同各有关部门2018年修订《工业企业结构调整专项奖补资金管理办法》，明确“非国有企业可按照不高于中央‘十二五’淘汰落后产能政策标准（煤炭120万元/矿）给予定额奖补，专项奖补资金应当优先用于职工安置。妥善分流安置职工后，剩余资金可用于企业转产、化解债务等相关支出”。

  自2017年开始，煤炭行业探索建立产能置换指标交易制度，鼓励退出企业与新增优质产能企业合作，通过市场化方式交易退出产能指标。由于交易资金的使用方向没有限制、交易金额高于专项奖补资金，多数安置职工任务少的民营企业，通过参与市场化指标交易主动申请退出。截至目前，全国参与市场化交易的产能置换指标超过2亿吨，形成了煤炭产业结构调整和新旧发展动能转换的长效机制。

  根据山西省提出的民营股份制煤矿退出难度大、建议允许实施减量重组的建议，2017年国家发展改革委等23部门联合印发《关于做好2017年钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展工作的意见》（发改运行〔2017〕691号），提出“鼓励对化解煤炭过剩产能实施方案以外的煤矿进行减量重组，培育和发展先进产能，保留煤矿能力应低于重组前各煤矿能力总和，支持保留煤矿统一开发被重组煤矿剩余煤炭资源；允许资源不相邻的煤矿异地减量重组，重组后资源分期开发，保留煤矿退出前不得开采被重组煤矿剩余煤炭资源，重组主体企业做出分期开发承诺，省级人民政府有关部门向社会进行公告。有关省（区、市）制定具体方案并组织实施。”2017年印发《关于明确煤炭产能减量置换工作中有关具体事项的通知》（发改电〔2017〕279号），提出“鼓励煤矿实施减量重组，减量重组后核减的产能可作为减量置换的产能指标使用。”山西省根据相关文件要求，研究制定了减量重组方案，积极引导股份制煤矿实施减量重组。2018年，山西省8处煤矿通过实施减量重组关闭退出，剩余资源由保留煤矿继续开发，产能置换指标用于新增优质产能。2019-2020年山西省将推动其他股份制煤矿有序实施减量重组，国家有关部门将适时完善相关支持措施。